E-Mobilität per Altvertrag? Nicht ohne Wettbewerb!

Das Oberlandesgericht Düsseldorf hat entschieden, dass die Ergänzung bestehender Konzessionsverträge über Autobahnraststätten und Tankstellen um die Errichtung, Bereitstellung und den Betrieb von Schnellladeinfrastruktur eine wesentliche Vertragsänderung im Sinne von § 132 Abs. 1 GWB darstellt. Dahinter steht eine praxisrelevante Grundfrage: Wie weit dürfen langfristige Altverträge an technische Entwicklungen und neue Mobilitätsbedürfnisse angepasst werden, ohne den Wettbewerb neu zu eröffnen? Für das OLG Düsseldorf war die Grenze hier überschritten. Der Betrieb von Schnellladeinfrastruktur ist kein bloßes Update des klassischen Tankstellenbetriebs. Die ohne vorheriges Vergabeverfahren geschlossenen Ergänzungsvereinbarungen sind daher unwirksam. Öffentliche Auftraggeber können neue technische und wirtschaftliche Leistungsbereiche damit nicht ohne Weiteres an bestehende Konzessionsverträge anhängen.

Sachverhalt

Gegenstand der Entscheidung war die Frage, ob bestehende Konzessionen um Schnellladeinfrastruktur an bewirtschafteten Rastanlagen an Bundesautobahnen ohne Vergabeverfahren erweitert werden durften. Die beigeladenen Unternehmen betreiben an den Bundesautobahnen einen erheblichen Teil der Raststätten und Tankstellen als Nebenbetriebe. Die entsprechenden Konzessionen beruhen im Wesentlichen auf Vertragswerken aus den Jahren 1997/1998 und wurden überwiegend nicht in Vergabeverfahren vergeben. Gegenstand dieser Konzessionsverträge waren insbesondere Tankstellen, Raststätten und teilweise Hotels.

Im Jahr 2021 trat das Schnellladegesetz in Kraft. Es verpflichtet den Bund, eine flächendeckende und bedarfsgerechte Schnellladeinfrastruktur für batterieelektrische Fahrzeuge sicherzustellen. Auf dieser Grundlage bot die Antragsgegnerin den bisherigen Konzessionsinhabern im April 2022 den Abschluss von Ergänzungsvereinbarungen an. Diese sahen vor, dass die Konzessionsnehmer an den jeweiligen Standorten Schnellladeinfrastruktur errichten, bereitstellen und betreiben. Die Beigeladenen nahmen dieses Angebot an. Die Antragsgegnerin veröffentlichte anschließend eine Transparenzbekanntmachung im Amtsblatt der Europäischen Union.

Die Antragstellerin, ein Anbieter von Ladeinfrastruktur, hielt dieses Vorgehen für vergaberechtswidrig. Sie machte geltend, dass die Übertragung der Schnellladeinfrastruktur nicht ohne Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgen dürfe. Die Vergabekammer des Bundes wies den Nachprüfungsantrag zunächst zurück. Das OLG Düsseldorf legte dem Europäischen Gerichtshof daraufhin eine Vorlagefrage zur Anwendbarkeit der vergaberechtlichen Änderungsregelungen vor. Nach der Entscheidung des EuGH (Urteil vom 29. April 2025, C-452/23) setzte das OLG Düsseldorf das Beschwerdeverfahren fort.

Entscheidung

Mit Erfolg. Das OLG Düsseldorf hob den Beschluss der Vergabekammer auf und stellte fest, dass die Ergänzungsvereinbarungen über die Errichtung, Bereitstellung und den Betrieb von Schnellladeinfrastruktur unwirksam sind. Die Antragsgegnerin wurde aufgegeben, bei fortbestehender Beschaffungsabsicht ein Vergabeverfahren nach dem 4. Teil des GWB durchzuführen.

Nach Auffassung des Senats stellten die Ergänzungsvereinbarungen eine wesentliche Änderung der ursprünglichen Konzessionsverträge dar. Diese Verträge umfassten nicht das Recht zur Errichtung und zum Betrieb von Schnellladesäulen. Gegenstand der ursprünglichen Konzessionen waren vielmehr konkret bezeichnete Nebenbetriebe, insbesondere Tankstellen, Raststätten und teilweise Hotels.

Auch eine vergabefreie Vertragsänderung nach § 132 Abs. 2 GWB kam nach Auffassung des Gerichts nicht in Betracht. Zwar war die Entwicklung der Elektromobilität bei Vertragsschluss Ende der 1990er Jahre nicht vorhersehbar. Die Ergänzung um Schnellladeinfrastruktur war jedoch nicht erforderlich, um die ursprünglichen Konzessionen weiterhin ordnungsgemäß durchzuführen. Ebenso wenig war hinreichend dargelegt, dass nur die bisherigen Konzessionsinhaber die Schnellladeinfrastruktur aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen errichten und betreiben konnten.

Rechtliche Würdigung

Die Entscheidung des OLG Düsseldorf ist für die Vergabepraxis von erheblicher Bedeutung. Sie zeigt, dass langfristige Konzessions- und Betreiberverträge häufig über Jahrzehnte tragfähig bleiben sollen, dabei aber irgendwann auf technische Entwicklungen, neue gesetzliche Anforderungen und veränderte Nutzerbedürfnisse treffen. Vergaberechtlich entscheidend ist dann, ob die Anpassung noch innerhalb des ursprünglich vergebenen Leistungsbildes bleibt oder ob sie einen neuen Beschaffungsgegenstand eröffnet.

Im Zentrum steht § 132 GWB. Danach erfordern wesentliche Änderungen eines öffentlichen Auftrags oder einer Konzession während der Vertragslaufzeit grundsätzlich ein neues Vergabeverfahren. Wesentlich ist eine Änderung insbesondere dann, wenn sie Art und Umfang der Leistung betrifft und den ursprünglichen Vertrag inhaltlich erheblich erweitert. Genau dies nahm das OLG Düsseldorf hier an. Aus einer Konzession für Tankstellen, Raststätten und Hotels wird nicht automatisch eine Konzession für Schnellladeinfrastruktur.

Gerade darin liegt der Kern der Entscheidung: Schnellladeinfrastruktur ist nicht bloß eine technische Modernisierung des Tankstellenbetriebs. Sie erfordert eine eigene Infrastruktur, folgt anderen technischen und wirtschaftlichen Anforderungen und betrifft nach der Wertung des OLG Düsseldorf einen anderen sachlichen Markt. Mit den Ergänzungsvereinbarungen wurde daher nicht lediglich ein bestehender Nebenbetrieb aktualisiert, sondern ein zusätzlicher Leistungs- und Marktbereich eröffnet. Das spricht unmittelbar für eine wesentliche Vertragsänderung im Sinne von § 132 Abs. 1 GWB.

Besonders praxisrelevant ist zudem die Prüfung der Ausnahmetatbestände. Das Gericht macht deutlich, dass Unvorhersehbarkeit nicht mit Erforderlichkeit gleichzusetzen ist. Auch wenn die Elektromobilität bei Vertragsschluss Ende der 1990er Jahre nicht vorhersehbar war, rechtfertigt dies noch keine vergabefreie Erweiterung der Konzession. Erforderlich im Sinne des § 132 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 GWB ist eine Änderung nur dann, wenn sie notwendig ist, damit die ursprüngliche Konzession weiterhin ordnungsgemäß erfüllt werden kann. Dies war hier gerade nicht der Fall.

Der Maßstab für die Erforderlichkeit fällt damit zwar eng aus, darf aber nicht abstrakt auf einen kaum noch erreichbaren Ausnahmefall verengt werden. Die Entscheidung zeigt vielmehr, dass der Ausnahmetatbestand dort an seine Grenze stößt, wo die Änderung nicht mehr der Anpassung des ursprünglich vergebenen Leistungsbildes dient, sondern einen zusätzlichen Markt eröffnet. Bei einer bloßen Anpassung innerhalb des bestehenden Vertragsgegenstands kann die Bewertung anders ausfallen. Wird aber ein eigenständiger neuer Leistungsbereich geschaffen, spricht dies regelmäßig für ein neues Vergabeverfahren.

Auch § 132 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 GWB half der Antragsgegnerin nicht. Das OLG Düsseldorf sah nicht als hinreichend dargelegt an, dass nur die bisherigen Konzessionsinhaber die Schnellladeinfrastruktur aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen errichten und betreiben konnten. Allgemeine Hinweise auf Netzanschlüsse, Schnittstellen, Koordinierungsaufwand oder mögliche Zusatzkosten genügen dafür nicht. Wer eine zusätzliche Leistung ohne Wettbewerb an den bisherigen Vertragspartner vergeben will, muss konkret darlegen können, warum ein Wechsel des Auftragnehmers aus den gesetzlich genannten Gründen nicht möglich oder unzumutbar ist.

Die praktische Bedeutung der Entscheidung reicht über Ladeinfrastruktur hinaus. Neue technische, digitale oder infrastrukturelle Leistungen dürfen nicht vorschnell über bestehende Verträge abgewickelt werden. Das gilt etwa auch für Smart-City-Leistungen, Energieversorgung, digitale Plattformen, Mobilitätsangebote oder neue Betriebsmodelle im öffentlichen Raum.

Aus Auftraggebersicht folgt daraus: Bestandsverträge müssen vor jeder Erweiterung sorgfältig auf ihren ursprünglichen Leistungsumfang geprüft werden. Maßgeblich ist nicht, ob die Erweiterung praktisch sinnvoll, politisch gewünscht oder organisatorisch naheliegend erscheint, sondern ob sie noch im ursprünglichen Leistungsbild angelegt ist.

Aus Bietersicht stärkt die Entscheidung den Wettbewerbsschutz und den Zugang zu Zukunftsmärkten. Unternehmen, die an neuen Leistungsbereichen interessiert sind, müssen nicht hinnehmen, dass diese ohne Wettbewerb an bestehende Vertragspartner vergeben werden. Insbesondere bei langfristigen Altverträgen lohnt sich eine genaue Prüfung, ob eine vermeintliche Vertragsfortschreibung tatsächlich eine ausschreibungspflichtige Neuvergabe darstellt.

Die Entscheidung lässt sich daher auf eine einfache Formel bringen: Neue Märkte brauchen neuen Wettbewerb. Bestehende Konzessionen sind kein Vehikel, um Zukunftsleistungen am Wettbewerb vorbei zu vergeben.

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