Bundesregierung will Vergabeverfahren beschleunigen – ein Update

Nachdem der Entwurf des Vergabetransformationsgesetzes mit dem Ende der Ampelkoalition und den nachfolgenden Neuwahlen der Diskontinuität zum Opfer gefallen war, greift die neue Bundesregierung die Novelle des Vergaberechts erneut auf. In Umsetzung entsprechender Festlegungen aus dem Koalitionsvertrag von CDU/CSU und SPD liegen aktuell zwei Gesetzentwürfe für das „Bundesvergaberecht“ vor: zum einen der Entwurf eines Gesetzes zur beschleunigten Planung und Beschaffung für die Bundeswehr (Bundeswehr-Planungs-und-Beschaffungsbeschleunigungsgesetz – BwPBBG) und zum anderen der Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge (Vergabebeschleunigungsgesetz).

Bundeswehr-Planungs-und-Beschaffungsbeschleunigungsgesetz – BwPBBG

Der gemeinsame Referentenentwurf von BMVg und BMWE wurde bereits am 23. Juli im Bundeskabinett beschlossen und kann damit nach der Sommerpause als Gesetzentwurf der Bundesregierung in das parlamentarische Verfahren starten. Das Artikelgesetz nimmt maßgebliche Änderungen und Erweiterungen des Bundeswehr-Beschaffungsbeschleunigungsgesetzes (BwBBG) vom 11. Juli 2022 sowie Ergänzungen des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) vor. Zudem umfasst es weitere Änderungen am 4. Teil des GWB sowie der Sektorenverordnung.

Aufgrund des durch die veränderte sicherheitspolitischen Situation erheblich gestiegenen Bedarfs an Liefer-, Bau- und Dienstleistungen für die Bundeswehr wird das geltende BwBBG sowohl im sachlichen als auch im zeitlichen Anwendungsbereich deutlich ausgeweitet: war das BwBBG a.F. nur auf die Beschaffung von Militärausrüstung i.S.v. § 104 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 GWB beschränkt, soll das BwBBG n.F. für alle Aufträge der Bundeswehr gelten, also auch für nicht verteidigungs- und sicherheitsspezifische Aufträge der Bundeswehr und ihrer Einrichtungen (§ 1). Zudem soll das bislang nur bis Ende 2026 gültige BwBBG in seiner Laufzeit deutlich erweitert werden. So soll die Neufassung des Gesetzes bis Ende 2035 gelten; nur die Ausnahme vom Gebot der Losvergabe (§ 8, s.u.) wird bereits Ende 2030 auslaufen (§ 20). Zudem sollen in § 2 „klarstellende Auslegungsregeln“ Rechtsunsicherheiten bei der Anwendung der kartellvergaberechtlichen Bereichsausnahme nach § 107 Abs. 2 Satz 1 GWB i.V.m. Art. 346 AEUV ausräumen. Die Norm soll zukünftig definieren, was wesentliche Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik sind und wann diese grundsätzlich berührt sind.

Inhaltlich sieht das BwBBG n.F. zahlreiche Vereinfachungen und Einschränkungen des geltenden Sicherheitsvergaberechts (4. Teil des GWB, VSVgV) einschließlich des Nachprüfungsrechts (§§ 155 ff. GWB) vor, von denen nicht alle rechtlich unproblematisch sein dürften:

• Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Beschaffung klimafreundlicher Leistungen findet bei Beschaffungen nach dem BwBBG n.F. keine Anwendung (§ 6).

• Bei Vorliegen von Verteidigungs- und Sicherheitsinteressen kann der Auftraggeber ein Vergabeverfahren einleiten, ohne dass dessen Finanzierung bereits gesichert ist. Die nicht gesicherte Finanzierung ist in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen darzulegen (§ 7 Abs. 2). Stellt sich während des Verfahrens heraus, dass die Finanzierung endgültig nicht gesichert werden kann, berechtigt dies zur Aufhebung des Verfahrens (§ 9 Abs. 5).

• Der Grundsatz der Fach- und Teillosvergabe (§§ 97 Abs. 4 GWB, 10 Abs. 1 VSVgV) wird (befristet bis Ende 2030) aufgegeben. Öffentliche Aufträge der Bundeswehr können daher ohne Begründung auch einheitlich vergeben werden; dies gilt auch für alle unterschwelligen Vergaben (§ 8).

• Deutlich eingeschränkt wird für Unternehmen der Rechtsschutz gegen sog. de-facto-Vergaben nach § 135 Abs. 1 GWB, also Vergaben, bei denen gegen die Informations- und Wartepflicht nach § 134 GWB verstoßen wurde, oder Vergabeverfahren, die ohne EU-Bekanntmachung durchgeführt und bezuschlagt wurden, ohne dass dies gesetzlich gestattet war. In diesen Fällen kann ein Wettbewerber derzeit in einem Zeitfenster nach erfolgter Zuschlagserteilung bei der Vergabekammer die Feststellung beantragen, dass der Auftrag unwirksam ist. Nunmehr ist geplant, den Wettbewerbern auch hier grundsätzlich eine Pflicht zur Rüge aufzuerlegen (§ 15 Abs. 2); zudem kann die Vergabekammer bei einem Antrag auf Feststellung der Unwirksamkeit auch alternative Sanktionen verhängen und den vergebenen de-facto-Auftrag nicht als unwirksam erachten. Voraussetzung dafür ist, dass nach Prüfung aller maßgeblichen Gesichtspunkte und unter Berücksichtigung von Verteidigungs- und Sicherheitsinteressen zwingende Gründe des Allgemeininteresses dies rechtfertigen. Alternative Sanktionen können beispielsweise Geldsanktionen gegen den Auftraggeber (bis zu 10% des Auftragswerts) oder die Verkürzung der Laufzeit des abgeschlossenen Vertrags sein (§ 10).

• Das Nachprüfungsverfahren soll für alle Aufträge der Bundeswehr und ihrer nachgeordneten Bereiche bei den Vergabekammern des Bundes zentralisiert werden. Zugleich soll die mündliche Verhandlung zukünftig auch per Videokonferenz abgehalten werden können (§ 15).

• Deutlich eingeschränkt wird die Überprüfbarkeit von Entscheidungen der Vergabekammer: unterliegt ein Bieter dort, entfällt das Zuschlagsverbot bereits mit Bekanntgabe der Entscheidung der Vergabekammer; die sofortige Beschwerde hat in diesem Fall keine aufschiebende Wirkung mehr (§§ 15 Abs. 5, 16 Abs. 1). Damit wird der Primärrechtsschutz für Bieter deutlich eingeschränkt, was mit dem verfassungs- und europarechtlichen Grundsatz eines effektiven Rechtsschutzes nur schwer zu vereinbaren sein dürfte. Gleichzeitig soll die Möglichkeit des in einem Nachprüfungsverfahrens angegriffenen Auftraggebers gestärkt werden, die Vorabgestattung des Zuschlags während des laufenden Verfahrens zu erwirken. Dazu soll die Vergabekammer bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen die Verteidigungs- und Sicherheitsinteressen als Interesse der Allgemeinheit an einem raschen Abschluss des Vergabeverfahrens als in der Regel überwiegend gegenüber dem Interesse des Antragstellers auf Klärung des behaupteten Verstoßes berücksichtigen (§ 15 Abs. 6); dies gilt verstärkt auch dann, wenn Gegenstand eines Nachprüfungsverfahrens Beschaffungen sind, die gemeinsam mit anderen europäischen Partnern erfolgen (gemeinsame europäische Beschaffung) und das Nachprüfungsverfahren zu einer Verzögerung führt, durch die die gemeinsame Durchführung von einem anderen teilnehmenden Mitgliedstaat abgebrochen werden würde (§ 12).

• Weitere Änderungen betreffen die Möglichkeit des Ausschlusses von Bietern aus Drittstaaten (§ 11), zentrale Beschaffungsstellen (§ 13), die Stärkung innovativer Beschaffungen durch die Möglichkeit, Verhandlungsverfahren auch als Innovationspartnerschaften auszugestalten (§ 14), eine deutliche Erweiterung der Möglichkeit von Auftragsänderungen im Krisenfall (§ 17) und von Rahmenvereinbarungen (z.B. durch nachträglichen Beitritt von weiteren Vertragsparteien, § 18).

Flankierend zu dem Gesetzentwurf, der nur Beschaffungen der Bundeswehr im Oberschwellenbereich betrifft, wurden von der Bundesregierung „Abweichende Verwaltungsvorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge zur Deckung der Bedarfe der Bundeswehr“ beschlossen. Diese gelten bereits seit dem 1. August 2025 und sehen erhebliche Erleichterungen für die Beschaffung unterhalb der EU-Schwellenwerte durch Anhebung der Wertgrenzen für Direktvergaben vor: Bauaufträge zur Deckung der Bedarfe der Bundeswehr können jetzt bis zu einem Auftragswert von EUR 1.000.000 netto direkt vergeben werden. Bei Liefer- und Dienstleistungen zur Deckung der Bedarfe der Bundeswehr gilt die Direktvergabemöglichkeit sogar bis zum EU-Schwellenwert von derzeit EUR 443.000 netto. Allerdings bleiben auch hier die Grundsätze des Wettbewerbs, der Transparenz, der Gleichbehandlung sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit unberührt, die Richtlinie der Bundesregierung zur Korruptionsprävention in der Bundesverwaltung ist weiterhin zu beachten. Schließlich sehen die Verwaltungsvorschriften vor, dass bei einem eindeutigen grenzüberschreitenden Interesse an einem öffentlichen Auftrag die Grundregeln und allgemeinen Grundsätze des EU-Vertrages zu beachten sind. Die Verwaltungsvorschriften gelten ebenfalls bis Ende 2035.

Vergabebeschleunigungsgesetz

Da die Bundesregierung aber über den Verteidigungs- und Sicherheitsbereich hinaus grundsätzlichen Bedarf für eine Vereinfachung, Beschleunigung und Flexibilisierung des Vergaberechts sieht, hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE) am 24. Juli 2025 den Referentenentwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge (Vergabebeschleunigungsgesetz) vorgelegt. Auch dieses ist als Artikelgesetz ausgestaltet und sieht Änderungen im 4. Teil des GWB, von VgV, SektVO KonzVgV, VSVgV und weiterer Gesetze sowie des Haushaltsgrundsätzegesetzes und der Bundeshaushaltsordnung vor. Flankierend soll, so der Referentenentwurf, auch die UVgO neu gefasst und die VOB/A überarbeitet werden, wobei auch eine möglichst weitgehende Vereinheitlichung der unterschwelligen Vergaberegeln erreicht werden soll. In den Gesetzentwurf eingeflossen sind nach Angaben des BMWE auch die Erkenntnisse, die aus den über 450 Stellungnahmen gewonnen wurden, die im Jahr 2023 im Rahmen der von der Vorgängerregierung initiierten Vergabetransformation eingegangen waren.

Dem Kernziel des Gesetzentwurfs, der Beschleunigung von Auftragsvergaben, gelten allerdings nur wenige Änderungsvorschläge. Dies, so das Ministerium, habe seine Ursache darin, dass insbesondere im Oberschwellenbereich die Vorgaben durch die geltenden EU-Vergaberichtlinien nur wenig Spielraum für Reformen ließen. Im Rahmen der derzeit laufenden Vorbereitungen auf EU-Ebene für eine Reform der Vergaberichtlinien werde sich die Bundesregierung aber auch dort für eine Reform einsetzen.

Vorgesehen sind im Referentenentwurf folgende Änderungen zur Beschleunigung und Flexibilisierung:

• Durch eine Anpassung von § 97 Abs. 2 GWB werden die Voraussetzungen für den Ausschluss von Bietern aus Drittstaaten gelegt; Grundlage hierfür ist die Entscheidung des EuGH vom 22. Oktober 2024 (C-652/22).

• Wie im Bereich der Bundeswehraufträge (s. oben) soll auch hier der Grundsatz der Losaufteilung eingeschränkt werden, wenngleich deutlich weniger weit. Nachdem in einem früheren Entwurf noch vorgesehen war, mit dem zeitlichen Element (Dringlichkeit) einen weiteren Grund neben technischen und wirtschaftlichen Aspekten zu schaffen, aufgrund dessen von der Losaufteilung abgesehen werden kann, beschränkt sich dieser weitere Ausnahmegrund nunmehr auf die Realisierung dringlicher Infrastrukturvorhaben aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität; zudem wird die Ausnahme auf Aufträge begrenzt, die die einschlägigen EU-Schwellenwerte um das Zweieinhalbfache übersteigen. Nach drei Jahren soll eine Evaluierung zeigen, ob und inwieweit die Regelung zu Missbrauch geführt hat.

• Durch die (EU-konforme) Reduzierung der zentralen Beschaffungsstellen in § 106 GWB auf die Bundesministerien und das Bundeskanzleramt werden alle nachgeordneten Bundesbehörden von dem niedrigen Schwellenwert von EUR 143.000 für Liefer- und Dienstleistungsvergaben entkoppelt und können solche Aufträge dann bis zum Schwellenwert von EUR 221.000 unterschwellig vergeben.

• Weitreichend sind auch hier die Änderungen im Nachprüfungs- und Beschwerdeverfahren vor den Vergabekammern und Vergabesenaten: das Nachprüfungsverfahren vor den Vergabekammern soll zukünftig auch elektronisch geführt werden können, die mündliche Verhandlung kann als Videokonferenz durchgeführt werden; zudem kann von einer mündlichen Verhandlung abgesehen und nach Lage der Akten entschieden werden, soweit dies der Beschleunigung dient und die Sache keine besonderen Schwierigkeiten aufweist. Zahlreiche Entscheidungen können auf den Vorsitzenden oder den hauptamtlichen Beisitzer übertragen werden. Mit § 160 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 GWB ist ein Nachprüfungsantrag auch dann unzulässig, wenn ein offensichtlicher Missbrauch des Antrags- und Beschwerderechts gem. § 180 Abs. 2 GWB vorliegt. Bei einem Antrag auf Feststellung der Unwirksamkeit eines vergebenen de-facto-Auftrags nach § 135 GWB soll die Vergabekammer zukünftig auch hier von der Erklärung der Unwirksamkeit absehen können und ausnahmsweise die Wirkung des Vertrags erhalten. Alternativ können dann Geldsanktionen oder eine Verkürzung der Auftragslaufzeit verhängt werden. Und schließlich soll auch für alle oberschwelligen Aufträge in einem Nachprüfungsverfahren, in dem der Antragsteller unterliegt, das Zuschlagsverbot bereits mit Bekanntgabe der Entscheidung der Vergabekammer entfallen. Die sofortige Beschwerde hat in diesem Fall dann hier ebenfalls keine aufschiebende Wirkung mehr. Damit wird der zweitinstanzliche Primärrechtsschutz auch hier faktisch entzogen; in einem Nachprüfungsverfahren unterlegenen Bietern bleibt damit nur der Weg zu den Zivilgerichten, um Schadensersatz zu erlangen.

• Weiten Spielraum für Vereinfachung und Flexibilisierung bieten die vorgesehenen Änderungen des Haushaltsrechts (HGrG, BHO): hier wird zum einen die Verhandlungsvergabe bzw. die Freihändige Vergabe mit Teilnahmewettbewerb als weiteres Regelverfahren hinzugefügt. Auftraggeber hätten damit die freie Wahl zwischen Öffentlicher Ausschreibung, Beschränkter Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb und Verhandlungsvergabe bzw. Freihändiger Vergabe mit Teilnahmewettbewerb. § 55 Abs. 3 BHO sieht zudem im Sinne der Vereinheitlichung eine Wertgrenze von EUR 50.000 vor, bis zu der Direktaufträge ohne Durchführung eines Vergabeverfahrens vergeben werden können; auch hier bleibt es aber bei der Pflicht zur Beachtung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

• Daneben gibt es in den Verordnungen punktuelle Anpassungen, die ebenfalls gewisses Beschleunigungspotenzial aufweisen.

Außerdem nutzt der Referentenentwurf die „Gelegenheit“, um weitere Anpassungen und Änderungen vorzunehmen. Diese haben allerdings zu der überformenden Zielsetzung der Beschleunigung und Vereinfachung keinen direkten Bezug:

• In § 103 GWB wird der Begriff des öffentlichen Auftrags im Aspekt der Entgeltlichkeit geschärft, um hierdurch Kritik der EU-Kommission an der nur teilweisen Umsetzung der Vorgaben aus den EU-Richtlinien (und dem hierzu eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren) zu begegnen;

• In § 108 GWB werden die Voraussetzungen an vergabefreie Inhouse-Aufträge präzisiert. Dazu gehört auch eine Definition des Begriffs der Betrauung in einem neuen Absatz 7;

• Die Verordnungsermächtigungen für die Bundesregierung in § 113 GWB werden um die Möglichkeit erweitert, verpflichtende Anforderungen an die Beschaffung von klimafreundlichen Leistungen zu schaffen. Damit bleibt der Gesetzentwurf deutlich hinter dem Gesetzentwurf der Vergabetransformation zurück, der mit § 120a GWB bereits eine konkrete gesetzliche Verpflichtung hierfür vorgesehen hatte;

• In § 124 Abs. 1 GWB wird der fakultative Ausschlussgrund „erhebliche oder fortdauernde Mängel bei der Ausführung früherer öffentlicher Aufträge“ an die hierzu ergangene Rechtsprechungspraxis angepasst: ein Ausschluss wird danach bereits dann möglich sein, wenn die Mängel die Erklärung einer vorzeitigen Beendigung, die Forderung nach Schadensersatz oder andere vergleichbare Rechtsfolgen nach sich gezogen haben. Die entsprechende Konsequenz muss also nicht bereits rechtskräftig entschieden worden sein;

• Schließlich werden im 4. Teil des GWB sowie teilweise in den Vergabeverordnungen die Regelungen zu Eignungsnachweisen und zur Leistungsbeschreibung angepasst. So wird beispielsweise in § 121 GWB die Pflicht zur eindeutigen und erschöpfenden Beschreibung der Leistung um die Worte „und erschöpfend“ reduziert, da zum einen die Pflicht zur Eindeutigkeit dies schon beinhalte und zum anderen den Auftraggeber ermutigen soll, mehr funktionale Leistungsbeschreibungen bzw. mehr Funktionsanforderungen zu nutzen, um so „den Ideen- und Innovationsreichtum auf Unternehmensseite“ besser nutzen zu können.

Nach Auswertung der Stellungnahmen, die bis zum 28. Juli 2025 beim BMWE eingereicht werden konnten, soll der Referentenentwurf heute (6. August) im Kabinett beschlossen werden und dann ebenfalls nach der Sommerpause in das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren gehen.

Fazit und Ausblick

Wie bei jeder Vergaberechtsreform wird sich auch hier wieder die Frage stellen, ob das nun der große Wurf ist oder ob es bald die nächste Reform gibt, die dann (wieder) mit den Worten beginnt „Das Vergaberecht ist zu kompliziert und bürokratisch und bedarf daher einer Novellierung“.

Zugegebenermaßen sind die Handlungsspielräume für den nationalen Gesetzgeber insbesondere im EU-rechtlich determinierten Oberschwellenbereich sehr gering. Aber auch diese Spielräume werden eher zaghaft genutzt, wie an der stark eingeschränkten Abkehr von der Losvergabe im Vergabebeschleunigungsgesetz zu sehen ist. Andere Ansätze wie die lange überfällige Digitalisierung des Nachprüfungsverfahrens oder die Anhebung der Freigrenzen für Direktvergaben sind grundsätzlich positiv, bedürfen aber einer konsequenten Umsetzung: so ist das elektronische Nachprüfungsverfahren nur als Alternative zum schriftlichen Verfahren vorgesehen und damit für die Praxis noch keinesfalls in trockenen Tüchern. Und die gewünschte Vereinheitlichung der unterschwelligen Verfahrensregelungen von Bund und Ländern benötigt – wie z.B. bei der Grenze der Direktvergaben – auch den Willen hierzu von allen Beteiligten. Hier scheinen die Bundesländer derzeit aber eher noch in jeweils individuelle Richtungen zu laufen, wie die Beiträge zu NRW und Brandenburg im nachfolgenden Newsticker zeigen.

Schließlich bleiben diverse rechtliche Unsicherheiten bei den angestrebten Neuregelungen, teilweise bei den Regelungen selbst (wie dem faktischen Entfall der Beschwerdeinstanz bei Unterliegen des Antragstellers im Nachprüfungsverfahren), teilweise bei ihrer Umsetzung (wie wird eine erlaubte Direktvergabe richtig angewendet, um den Grundprinzipien weiter zu entsprechen, und ab wann steht einer erlaubten Direktvergabe aufgrund der Art des Auftrags, Wert des Auftrags und Ausführungsort eine Binnenmarktrelevanz entgegen, die höhere Anforderungen auf Grundlage des EU-Vertrags stellt?).

Zumindest auf einige dieser Fragen wird es im anstehenden Gesetzgebungsverfahren voraussichtlich bereits Antworten geben.

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